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【行業分析】吳若山：三個維度探問土地審批放權對鄉村旅游用地難題的影響

2020-03-31 10:54:40

[ 導讀 ] 從歷史維度、現實維度、未來維度探問土地審批放權對鄉村旅游用地影響。

日前，國務院印發《關于授權和委托用地審批權的決定》（以下簡稱《決定》）。疫情之下，《決定》的重要性被淹沒在信息海洋中。事實上，本輪土地放權力度，是改革開放后較大的一次。

概要之，《決定》主要聚焦兩方面內容：一是將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區、直轄市人民政府批準。二是試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區、直轄市人民政府批準。這意味著，對建設用地實行20多年的國家計劃管理，通過試點試圖從剛性審批制度改為相對柔性的指導性管理制度。

顯而易見，農村土地審批放權將給省級政府更多自主權，立足世情、國情的深刻變化，是深入推進“放管服”改革的重要體現，提高了審批效率以及土地利用率，因地制宜、因情施策破解項目用地難題，從而改善營商環境促進服務產業發展。

毫無疑問，鄉村旅游將在本輪農村土地審批放權中，獲得極大的改革紅利。鄉村旅游的用地問題，困擾了行業多年，一直無法取得實質突破。一些地方在摸索著進行試點，但都是“小打小鬧”或者“只做不說”，無法取得政策的合法性身份。

立足歷史維度、現實維度、未來維度，值得探問?！稕Q定》出臺的作用和影響，也值得期待更多。

從歷史維度來看，

此前的相關政策和實踐能否得到確認、復制和推廣？

顯而易見，近幾年，國家相關宏觀政策層面的探索在不斷推進之中。2015年11月，原國土資源部、住房和城鄉建設部、原國家旅游局聯合出臺《關于支持旅游業發展用地政策的意見》，允許和支持利用農村集體土地發展旅游業，為鄉村旅游用地提供了初步政策保障。2017年7月，國家發改委等14部門聯合發布的《促進鄉村旅游發展提質升級行動方案(2017年)》也明確提出，落實以長期租賃、先租后讓、租讓結合方式提供鄉村旅游項目建設用地等政策。2018年，文化和旅游部等17部門出臺的《關于促進鄉村旅游可持續發展的指導意見》則是重點突出要加強用地保障，強調各地應將鄉村旅游項目建設用地納入國土空間規劃和年度土地利用計劃統籌安排。

整體來看，這些政策基本是立于“外圍”的呼吁，硬核性的內容并不多，但是提出了一些解決鄉村旅游用地難題的有價值的思路。在本輪農村土地審批放權將給省級政府更多自主權，這些思路可以被重新檢視起來，以真正推動鄉村旅游用地難題的破解。

事實上，近些年，一些地方的實踐探索值得重視。比如，浙江湖州探索實施“點狀供地模式”，松陽探索多種組合模式流轉土地的創新供應方式；甘肅放活宅基地和農房使用權，實行鄉村旅游用地差別化管理；貴州提出開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，將荒地、可用林場和水面等資源發展休閑農業和鄉村旅游等多項措施……這些因地制宜探索出的供地模式，各具特色，而且取得了不錯的效果。本輪可以考慮將其中具有普遍意義的實踐較大面積推廣，從實踐模型中抽取歷史經驗。

從現實維度來看，

能否給疫情之后的產業發展帶來強大動能？

本次《決定》可以視為落實中央經濟工作會議所提出的推動高質量發展和深化經濟體制改革的具體舉措。

同時，考慮其在新冠肺炎疫情下的出臺背景，我們也認為《決定》對于推動經濟社會復工復產有著重要意義。用土地增效供給，激活產業發展新動能，給疫情勝利后的新產業、新業態、新模式帶來更多的可能性。

疫情后的鄉村旅游，必將在本輪土地放權改革中，獲得更多的發展動能和政策紅利，提高社會資本的投資信心，推動一批高質量的項目落地和提升。

在鄉村旅游發展中，“土地”一直是一個關鍵要素，用地問題也是必須直面的重要問題。除了經營戶自身確實存在一些違規違法經營問題，政策層面并沒有跟上并匹配實踐的發展狀況。當前矛盾突出表現在缺乏合理用地指標的制度設計進而導致配套不足，很多配套設施建設都是打的“擦邊球”，在沒有改變土地性質的基礎上建成的，很難滿足鄉村旅游現實發展需要。

順著《決定》出臺的大勢，需要充分意識到鄉村旅游用地的綜合性、復雜性、分散性，努力實現宏觀政策與屬地情況實現“靈肉合一”。這對于疫情之后，通過休閑農業和鄉村旅游促進消費擴容提質，具有重要意義。

文化和旅游部發布的《全國鄉村旅游發展監測報告(2019年上半年)》報告顯示，2019年上半年全國鄉村旅游總人次達15.1億次，同比增加10.2%；總收入0.86萬億元，同比增加11.7%。截至2019年6月底，全國鄉村旅游就業總人數886萬人，同比增加7.6%。

目前，休閑農業和鄉村旅游已從零星分布向集群分布轉變，空間布局從城市郊區和景區周邊向更多適宜發展的區域拓展。數據顯示，2012-2018年我國休閑農業與鄉村旅游人數不斷增加，從2012年的7.2億人次增至2017年的28億人次，年均復合增長率高達31.2%，增長十分迅速。據測算，2018年全國休閑農業和鄉村旅游接待人次超30億，休閑農業成為城市居民休閑、旅游和旅居的重要目的地，成為鄉村產業的新亮點。

疫情之后，人們旅游需求的心理也會發生明顯變化。2003年非典疫情結束后，游客更青睞一日游、周邊游、自駕車游、家庭親子游等旅游方式。一些地方迅速推出了針對性強的農業旅游、自然風光游、生態旅游、郊區休閑度假游、康養旅游等產品。顯而易見，這些產品與鄉村旅游大體實現了“同構”關系。

疫情結束后的鄉村旅游發展，在本輪土地審批放權的大勢下，值得獲得更多的現實期待。

從未來維度來看，

是否可以期盼更大的政策切口？

其實，《決定》的相關精神，在2019年8月26日最新修訂的《土地管理法》中已有所呈現?！锻恋毓芾矸ā芬幎?，征收永久基本農田、永久基本農田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的，由國務院批準。前款規定以外的土地，由省、自治區、直轄市人民政府批準。

而《決定》顯然切口更大，將放權進一步擴大化，并明確提出，將永久基本農田轉為建設用地審批事項，以及永久基本農田、永久基本農田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的土地征收審批事項，國務院委托部分試點省、自治區、直轄市人民政府批準。

可見，政策的“蝶變”頻率在加快，口子逐漸在切開?！稕Q定》從審批權限方面實現的突破，未來幾年會不會再邁開更大的步子，值得觀察。我們認為是完全有這個可能的，特別考慮到新成立的自然資源部在相關領域的密集動作。

盡管《土地管理法》指出，“建設用地包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等”，明確將“旅游用地”與其他典型用地進行并列。但是，當前我國土地管理及分類標準中，一級、二級類中都沒有“旅游用地”分類。旅游開發所涉土地招拍掛時，用途一般是套用一級類“商服用地”中的二級類用地，如：零售商業、餐飲、旅館以及其他商服用地。

未來，有沒有可能增加一項“旅游用地”地類，如果城市無法實現，可以在農村用地范圍內試點推行，并在地價上科學反映鄉村旅游投入產出規律；或者還可以盡快出臺農村集體經營性建設用地進入旅游市場的細則，從制度或政策安排上把鄉村旅游建設用地作為一種獨立的農村建設用地類型，重點做好規劃調整和控制。這樣，在政策導向上，能夠鼓勵更多社會資本進入鄉村旅游跑道，用產業邏輯寫實、寫深鄉村振興戰略。

最后，還需要提醒一點，《決定》特別強調各省級單位政府要嚴格審查涉及永久基本農田等特殊用地的占用，要切實保護耕地，節約集約用地，盤活存量土地，確保相關用地審批權“放得下、接得住、管得好”。從鄉村旅游發展角度來看，在土地流轉過程中，需要很好保護農民的土地使用權、處置權和收益權，確保鄉村旅游發展的普惠性，在前進路上需要警惕盲動、躁動，營造良好的鄉村旅游發展環境。

作者：人民文旅智庫理事長兼首席研究員

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鄉村旅游影響

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