文?|?劉振偉   （作者為全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員）

【原標(biāo)題：把握好鄉(xiāng)村振興法制建設(shè)立足點(diǎn)】

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要法律制度強(qiáng)力支持。

鄉(xiāng)村振興法律制度建設(shè)，要適應(yīng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性、弱質(zhì)性、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)滯后性和農(nóng)業(yè)準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的特點(diǎn)，同時(shí)系統(tǒng)思維、統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度和農(nóng)民收入水平與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的差距還比較大，脫離溫飽型農(nóng)業(yè)只有20多年的時(shí)間，不可把我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展水平估計(jì)過(guò)高，不可把農(nóng)民的收入水平估計(jì)過(guò)高，我國(guó)農(nóng)業(yè)仍處于爬坡階段。這是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最大國(guó)情，在鄉(xiāng)村振興法律制度建設(shè)中一定要把握住、把握好。

我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性、弱質(zhì)性的特點(diǎn)沒(méi)變。農(nóng)業(yè)受自然和市場(chǎng)雙重風(fēng)險(xiǎn)影響，社會(huì)平均利潤(rùn)率低，是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。我國(guó)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)發(fā)育不成熟，市場(chǎng)主體發(fā)育也不成熟，分散的小生產(chǎn)與大市場(chǎng)這對(duì)矛盾還沒(méi)有得到較好的解決。

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進(jìn)，又出現(xiàn)一些新問(wèn)題：

從耕地來(lái)看，據(jù)我國(guó)2013年第二次土地調(diào)查結(jié)果，現(xiàn)有耕地203077萬(wàn)畝，比2009年多20380萬(wàn)畝，但產(chǎn)出水平并沒(méi)有同步增加。具體表現(xiàn)為，人均耕地1.52畝，不到世界人均水平的一半，耕地質(zhì)量較差，三分之二是中低產(chǎn)田，適宜穩(wěn)定耕種的面積只有18億畝左右。全國(guó)新增建設(shè)用地年均占用耕地480萬(wàn)畝左右。耕地后備資源少，且60%以上分布在降水少和水土流失、沙化、鹽堿化嚴(yán)重地區(qū)。

從水資源來(lái)看，我國(guó)淡水資源總量28000億立方米，人均淡水資源2100立方米，是世界平均水平的28%，耕地畝均水資源1400立方米，是世界平均水平的50%；全國(guó)年用水總量6300多億立方米，缺口500多億立方米，其中農(nóng)業(yè)用水年缺口300億立方米，工業(yè)、生活和生態(tài)用水的持續(xù)增長(zhǎng)，進(jìn)一步擠壓農(nóng)業(yè)用水空間。

農(nóng)業(yè)科技上，投入不足，科研成果集成、轉(zhuǎn)化、推廣渠道不暢，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率低于發(fā)達(dá)國(guó)家20至30個(gè)百分點(diǎn)。近些年缺少重大原創(chuàng)性品種和栽培技術(shù)成果，90%以上的高端蔬菜花卉品種依賴進(jìn)口，主要畜禽品種的核心種源依賴進(jìn)口，高端農(nóng)機(jī)裝備與世界先進(jìn)水平差距大。

農(nóng)業(yè)環(huán)境上，化肥年總消費(fèi)量6000萬(wàn)噸左右（折純），水稻、小麥、玉米平均有效利用率為33%；農(nóng)作物使用農(nóng)藥年總消費(fèi)量180萬(wàn)噸（折純30萬(wàn)噸），有效利用率為35%；年生產(chǎn)農(nóng)膜250萬(wàn)噸，回收率不足60%；年產(chǎn)生秸稈9億噸，利用率76.4%；農(nóng)村生活垃圾年約4億噸；年產(chǎn)生畜禽糞污38億噸，有效處理率60%。從污染來(lái)看，全國(guó)耕地點(diǎn)位超標(biāo)率接近20%，重金屬超標(biāo)，解決農(nóng)業(yè)面源污染的科技創(chuàng)新滯后，投入產(chǎn)出率低。

我國(guó)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)發(fā)育滯后的產(chǎn)業(yè)特征沒(méi)變。近年來(lái)，新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)育較快，但小農(nóng)戶仍然是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主力，組織化程度低，生產(chǎn)要素配置和利用效率不高，農(nóng)業(yè)收益明顯低于其他產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)成本高于發(fā)達(dá)國(guó)家，小生產(chǎn)與大市場(chǎng)的矛盾突出。

農(nóng)業(yè)是帶有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)沒(méi)變。農(nóng)業(yè)是“市場(chǎng)失靈”的典型領(lǐng)域，世界上沒(méi)有完全市場(chǎng)化的農(nóng)業(yè)。提供公共產(chǎn)品的領(lǐng)域，市場(chǎng)資源不會(huì)主動(dòng)涉足，完全靠市場(chǎng)配置資源難以奏效。糧食生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、科技原始創(chuàng)新、生態(tài)資源保護(hù)等，都無(wú)法完全依賴市場(chǎng)化手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。

既要尊重市場(chǎng)規(guī)律，又要通過(guò)宏觀調(diào)控矯正“市場(chǎng)失靈”，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。政府對(duì)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)，絕不是不按市場(chǎng)規(guī)律辦事。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度高，支持保護(hù)農(nóng)業(yè)的水平也高。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育越充分，現(xiàn)代化程度越高，對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)力度越大。國(guó)際上變化的是支持保護(hù)的方式，而不是要不要支持保護(hù)。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是有機(jī)整體，三者統(tǒng)一，鄉(xiāng)村振興立法要統(tǒng)籌考慮。

一是統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過(guò)程。在推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，要跳出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，既考慮生產(chǎn)，也要考慮包括流通、加工、三產(chǎn)融合、消費(fèi)在內(nèi)的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條。在農(nóng)村金融保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)投入、支持保護(hù)等方面，鄉(xiāng)村振興法律制度也要主動(dòng)涉足。

二是統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全與農(nóng)民增收三大目標(biāo)。過(guò)去，保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給和讓農(nóng)民富起來(lái)，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大目標(biāo)。今后，還要把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全放在突出位置，讓城鄉(xiāng)居民“吃得放心”。

三是統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)資源的保護(hù)與利用。過(guò)去農(nóng)產(chǎn)品長(zhǎng)期短缺，主要考慮供給問(wèn)題，高產(chǎn)是唯一目標(biāo)，不惜用竭澤而漁的方式使用資源，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境已不堪重負(fù)。今后，要利用與保護(hù)并舉，兼顧發(fā)展的可持續(xù)性。

四是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化需要同步推進(jìn)，鄉(xiāng)村振興立法在突出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，要注重調(diào)整和規(guī)范農(nóng)村社會(huì)發(fā)展。

城鄉(xiāng)關(guān)系的分離與融合，是不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的必然邏輯。社會(huì)分工導(dǎo)致城鄉(xiāng)分離，生產(chǎn)的高度社會(huì)化又促使城鄉(xiāng)融合。城與鄉(xiāng)在地理上是地緣關(guān)系或業(yè)緣關(guān)系，但其本質(zhì)反映的是生產(chǎn)力關(guān)系、生產(chǎn)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系。

合理的城鄉(xiāng)關(guān)系，在生產(chǎn)力方面，應(yīng)該是生產(chǎn)要素自由雙向流動(dòng)的交換關(guān)系；在生產(chǎn)關(guān)系方面，應(yīng)該是權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等的互惠關(guān)系；在社會(huì)關(guān)系方面，應(yīng)該是均衡發(fā)展的利益共享關(guān)系。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的立法重點(diǎn)是建立五個(gè)方面的法律制度。

一是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。深化戶籍制度改革，規(guī)范農(nóng)民由農(nóng)村遷往城市落戶的條件，完善支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政政策，建立各級(jí)政府預(yù)算內(nèi)投資安排向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量較多的城鎮(zhèn)傾斜政策，增強(qiáng)中小城市人口承載力和吸引力。

二是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地管理制度，土地同權(quán)同價(jià)，城鄉(xiāng)一體化管理。

三是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)管護(hù)制度。按照“統(tǒng)一規(guī)劃體系”的要求編制市縣空間規(guī)劃，推動(dòng)以市縣域?yàn)檎w統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)水電氣路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施布局，一體化建設(shè)和管護(hù)。處理好空間規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、地域規(guī)劃的關(guān)系，有效銜接，多規(guī)合一。村莊規(guī)劃要全覆蓋。

四是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)普惠共享制度。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化等公共資源要向農(nóng)村地區(qū)傾斜，社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一、制度逐步并軌。

五是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)服務(wù)管理制度。建立平等競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范有序、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)和就地創(chuàng)業(yè)就業(yè)。健全農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)機(jī)制，消除就業(yè)歧視。健全城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)制度，提高農(nóng)林水氣象就業(yè)人員收入水平。

來(lái)源：瞭望 2020年第18期

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